किन सधैं कम हुन्छ पुँजीगत खर्च ?

काठमाडौं ।
बजेट समीक्षा गर्दा होस् वा सरकारको प्रभावकारिताका सन्दर्भ प्रश्न उठ्दा, अथवा वित्तीय उपलब्धिको विश्लेषण र विकाससम्बन्धी बहसहरुमा नै किन नहोस्, विगत दुई दशकदेखि लगातार उठ्दै आएको एउटा विषय पुँजीगत खर्च हो ।

सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन प्रणाली (पीएफएम) राम्रो छ, त्यहाँ काम गर्ने पात्रहरु पनि कुशल नै छन् । तर पनि पुँजीगत खर्च आयतन र प्रभावकारिता दुवै दृष्टिकोणमा आलोचित छ । बजेट विनियोजन खर्चका लागि नै गरिन्छ, जसका लागि संस्थागत आधारहरु छन् । विषयगत मन्त्रालयहरु खर्च गर्छु भनेर नै बजेट सीमाभन्दा पनि माथि रहेर कार्यक्रम प्रस्ताव गर्छन् । राजनीतिक कार्यकर्ताहरु विकास आयोजनाका लामो सूची मन्त्रालय तथा राष्ट्रिय योजना आयोगमा पेश गर्छन् । यी आधारमा सैद्धान्तिक आधार, प्राविधिक प्रतिबद्धता र सामाजिक सहयोग बजेट कार्यक्रम खर्च गर्न रहेको देखिन्छ । तर किन पुँजीगत खर्च सधैँ न्यून छ ?

विगत एक दशकको सरकारी खर्चको विश्लेषण गर्दा प्रतिबद्ध खर्च घट्नसकेको छैन, पुँजीगत खर्च बढ्नसकेको छैन । वित्तीय व्यवस्थापनतर्फको खर्चमा उपयोग कम र लागत बढ्दै छ । पुँजीगत खर्च वास्तवमा खर्च नभई लगानी हो । यसले अर्थतन्त्रको कमाउने क्षमता बढाउने उत्प्रेरकको काम गर्दछ । चालू खर्चको प्रकृति उपभोग स्वभावको हुन्छ, आर्जन गर्ने होइन । एकातर्फ सरकारको आर्जन गर्ने बीउ पुँजीको रुपमा रहेको पुँजी निर्माणमा खर्च नहुने तर अर्कोतर्फ उपभोगजन्य खर्चको हिस्सा बढ्दै जाँदा सरकार दोहोरो मारमा छ । खर्च सन्तुलन धान्न मात्र नसकिएको होइन कि विगत तीन वर्षदेखि सरकारी कोष घाटा निक्षेपमा छ ।

आव २०६९/७० मा बजेट प्रस्तावको तुलनामा पुँजीगत खर्च करिब ५० प्रतिशत थियो भने पछिल्ला आर्थिक वर्षहरुमा पनि यसको सीमान्त वृद्धि मात्र भएको छ र ७०–७५ प्रतिशततिर रहेको छ । पुँजीगत खर्च सीमान्त वृद्धि देखिनुको कारण पनि आर्थिक वर्षको अन्तमा हुने कार्यक्रम संशोधन र लक्ष्य परिवर्तन हो । विषयगत मन्त्रालयहरु लक्ष्यको सापेक्षमा धेरै उपलब्धि देखाउने मनोवृत्तिमा रहन्छन् भने अर्थ मन्त्रालय पनि संशोधित लक्ष्यमा प्रगति देखाएर वित्तीय उपलब्धि राम्रो देखाउन सजिलो मनोविज्ञानमा रहन्छ । यो प्रवृत्तिले पनि पुँजीगत खर्च किन गर्नुप-यो र भन्ने सोच विकास भएको छ ।

केही वर्ष अघिसम्म पुँजीगत खर्च वृद्धि नहुनु, खर्चको गुणस्तर कुशलता नदेखिनु र समष्टिगत रुपमै खर्च व्यवस्थापन प्रभावकारी नहुनुको पछि झञ्झटिलो कार्यक्रम स्वीकृति प्रक्रिया र अख्तियारी वितरण पहिलो दोषी देखाइन्थ्यो भने दोस्रो दोषी सार्वजनिक खरिद व्यवस्थालाई दिइन्थ्यो । त्योभन्दा पनि ठूलो दोष बजेट पारित हुन लाग्ने लामो समयलाई दिइन्थ्यो । नेपालको संविधान जारीपछि संविधानले नै अर्ली बजेट (आव सुरु हुनुअघि नै बजेट पारित गरिसक्ने)लाई बाध्यकारी बनाएको छ ।

तिनै तहका सरकारले आआफना सभामा बजेट कार्यक्रम प्रस्तुत गर्ने समय कानुनमा नै तोकिदिएको छ । सार्वजनिक खरिद ऐन तथा नियमावली बजेट कार्यक्रम कार्यान्वयनकर्ताका सुझावअनुरुप परिमार्जन गरिएको छ । नयाँ आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७६ र नियमावली, २०७७ पनि कार्यान्वयनमा छ । विगत तीन वर्षदेखि कार्यसम्पादन सम्झौता गरी मन्त्री, सचिव र जिम्मेवार व्यक्ति (खर्च पदाधिकारी)लाई नीति कार्यक्रम कार्यान्वयनप्रति प्रत्यक्ष जवाफदेही बनाउन खोजिएको छ । यस अर्थमा अब बजेट कार्यक्रम कार्यान्वयनमा कुनै असजिला कारण नहुनुपर्ने हो । सबै संरचनागत सुधारहरु गरिसकिएका छन् ।

आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७६ ले बजेट निकासा तथा खर्चका प्रावधानहरु स्पष्ट सजिलो गरी उल्लेख गरेको छ । विनियोजन ऐन वा पेस्की खर्च ऐन प्रारम्भ भएपछि कार्यालयहरुले स्वीकृत बजेट विवरण र वार्षिक कार्यक्रमको आधारमा रकम खर्च गर्न सक्छन् । मन्त्रालयमा धाउनुपर्ने अवस्था छैन, जिल्लास्थित ८१ कोष कार्यालयहरु कार्यमुकाममै भुक्तानी आदेशका आधारमा खर्च निकासा दिने सामथ्र्यमा छन् ।

गत वर्षदेखि महालेखा नियन्त्रक कार्यालयले अत्याधुनिक लेखा प्रणाली सञ्चालनमा ल्याएको छ । बजेट प्रस्ताव गर्दा नै क्रियाकलापगत विवरण र प्राप्त हुने उपलब्धि मन्त्रालयगत बजेट सूचना प्रणाली (एलएमबीआईएस)मा प्रविष्ट गरिसकेको हुन्छ, यो नै बजेट खर्च गर्ने आधार हो, जुन खर्च गर्ने पदाधिकारीकै प्रस्तावअनुरुपको हुन्छ । जब खर्च केन्द्रले भुक्तानी आदेश तयार गर्छन्, बजेट सूचना प्रणालीका क्रियाकलाप नै सिगास (लेखा) सँग मेल खाने गर्दछन् । यसले खर्च अनियमितता हुन दिँदैन र तजबिजका आधारमा हुने खर्च भुक्तानीलाई नियन्त्रण गर्दछ । यसर्थ आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐनको खर्चसम्बन्धी प्रावधानलाई एलएमबीआईएस तथा सिगासले कार्यान्वयन एवम् ट्र्याकिङ गर्दछन् । कतिपय मुलुकहरुले अझै यसस्तरको वित्त प्रणाली निर्माण गर्नसकेका छैनन् ।

खर्च गर्ने/गराउने सम्बन्धमा प्रधान भूमिका सम्बन्धित मन्त्रालय/निकायको सचिवको हुन्छ । ऐनअनुसार ऊ नै लेखा उत्तरदायी अधिकृत हो । बजेट कार्यक्रममा उल्लेख भएका क्रियाकलाप समयमै सञ्चालन कार्यान्वयन गर्ने/गराउने दायित्व लेखा उत्तरदायी अधिकृतको हैसियतमा उसैको हो । विनियोजन ऐनले उत्तरदायी पात्रका रुपमा सचिवलाई नै विश्वास गरिरहेको छ भने खर्च गर्ने जिम्मेवारी ऊमातहतका जिम्मेवार व्यक्तिको हो । विनियोजन वा पेश्की खर्च ऐन प्रारम्भ भएपछि खर्च गर्ने समयबद्ध कार्ययोजना जिम्मेवार व्यक्तिले बनाउनुपर्छ र लेखा उत्तरदायी अधिकृतले स्वीकृत गर्दछ ।

यो कार्ययोजना मातहत जिम्मेवार व्यक्तिले अनुसरण गरे नगरेको, खर्च भए नभएको, खर्चको गुणस्तर एवम् समयसीमा पालन गरे नगरेको अनुगमन गर्ने दायित्व सचिवको हो भने मन्त्रीले नीति कार्यक्रमको निगरानी गर्नुपर्छ । खर्च गर्दा क्रियालाप परिवर्तन, कार्यक्रम संशोधन र रकमान्तर गर्ने अधिकार सम्बन्धित सचिवमा छ । कुनै कारणवश त्यस आर्थिक वर्षमा विनियोजित रकम खर्च हुन नसक्ने भएमा रकम समर्पण गर्ने अधिकार पनि उसैमा छ । सचिवका निर्णयका आधारमा अर्थ मन्त्रालयले स्रोत व्यवस्थापनमा सहयोग गर्छ । खर्च सहजीकरण र समन्वयमा सम्बन्धित मन्त्री र संवैधानिक निकायका प्रमुखले सहजीकरण गर्दछन् । सार्वजनिक खरिद ऐन तथा नियमावलीले खर्च प्रक्रियामा बाधा पु¥याएको प्रावधानहरु सम्बन्धित सरोकारवालाका मागअनुरुप संशोधन गरिएका छन् ।

आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७६ जारी हुनुअघि मन्त्रीले उपलब्धि व्यवस्थापनमा नीतिगत मार्गदर्शन गर्ने हैसियत मात्र राख्दथे । अब मन्त्री/संवैधानिक प्रमुखहरु आफूमातहतका कार्यक्रम कार्यान्वयनका जिम्मेवारीमा समेटिएका छन् । आर्थिक वर्षको सुरुमा नै बजेट कार्यान्वयनको चरण प्रारम्भ भएपछि मन्त्री र सचिवले निरन्तर अनुगमन गर्नुपर्छ । अनुगमनका क्रममा क्रियाकलाप सञ्चालनमा देखिएका बाधा व्यवधान फुकाउने, समन्वय र सहजीकरण गर्ने दायित्व सचिव र मन्त्रीको हुन्छ । साथै खर्चको आयतन कम भएमा, समयसीमामा खर्च नभएमा, खर्चको उपलब्धि र स्तरीयता नदेखिएमा त्यसको समीक्षा गरी क्रियाकलापमा जागरुकता ल्याउने काम पनि उनीहरुको हो । कार्ययोजनाअनुसार खर्च गर्न नसक्ने जिम्मेवार व्यक्तिलाई निहरुले कारबाही पनि गर्न सक्छन् । सम्बन्धित मन्त्रालय/निकायलाई खर्च व्यवस्थापनमा सहयोग गर्न महालेखा नियन्त्रक कार्यालयको समेत निगरानी रहने गरी लेखा दक्षता भएकाका कर्मचारीको परिचालन हुन्छ । यसर्थ सार्वजनिक खर्चलाई समयमै गराउन, उपलब्धिमूलक गराउन र वित्तीय अनुशासन कायम गराउन मन्त्री, सचिव, जिम्मेवार पदाधिकारी र लेखा समूहका कर्मचारीको जवाफदेहिता र जिम्मेवारी तोकिएको छ ।

यी व्यवस्थाका बाबजुद पनि पुँजीगत खर्चको स्तर र आयतन कम हुनुमा नीतिगतभन्दा पनि व्यवहारजन्य कारणहरु बढी जिम्मेवार छन् । अलि बजेट भने पनि बजुट प्रस्तुत भएपछि कार्यान्वयन योजना र खरिद प्रक्रियाका कामहरु गरिँदैनन्, यसका लागि श्रावण नै पर्खिने चलन छ । आयोजना बैंक नभएकाले राजनैतिक सहजता/प्रियताका आधारमा आयोजनाले स्थान पाउँछन्, विनियोजनका सिद्धान्त र आयोजना व्यवस्थापनका चरणहरु परिपालन हुँदैनन् । बजेट नेगोसिएसनमा अर्थ मन्त्रालय दिने र अरु निकाय लिने भूमिकामा रहने भएकाले बजेटमा स्थान पाएका आयोजनाहरुप्रति कार्यान्वयन गर्ने निकायको अपनत्व हुँदैन ।

कतिपय आयोजना यति सतही रुपमा राखिएका हुन्छन् कि तिनीहरुको निर्माणस्थल पहिचानमा पनि लामो समय लाग्छ । खरिद योजनाहरु तर्जुमा र स्वीकृत गर्ने काम समयमा हुँदैनन् । बिडिङ डकुमेन्टहरु (जसको नमूना निर्धारित छ) पनि समयमा बनाइँदैनन् । बिड प्रस्तावको मूल्याङ्कन लामो हुन्छ । यस समयमा निर्माण व्यवसायीको सेटिङ, लेखा, कानुन र आयोजना कर्मचारीबीच आआफ्नै स्वार्थको द्वन्द्व रहन्छ । अन्तर्राष्ट्रिय रुपमा गरिने (आईसीबी) खरिद प्रस्तावको मूल्याङ्कन गर्ने क्षमता कार्यान्वयन निकायमा हुँदैन, भाषा, कानुनी शब्दावली र शर्तहरुबीचको अन्तर्सम्बन्ध हेर्ने क्षमता हुँदैन । जब प्रस्ताव स्वीकृत भई कार्यादेश दिइन्छ, त्यसपछि दुईखाले समस्या आयोजनाले व्यहोर्छ ।

पहिलो समग्र ठेक्का व्यवस्थापनको, जसलाई निकायले स्वामित्व र क्षमतामा लिएका नै हुँदैनन् । दोस्रो, गुणस्तरको । निर्माण तथा आपूर्ति कार्य स्पेसिफिकेसनअनुसार जाँच गर्ने काम औपचारिकतामा सीमित हुन्छन् । निर्माण व्यवसायीको इञ्जिनियर वा आपूर्तिकर्ताको विज्ञको निर्भरतामा खर्च निकायको कर्मचारी रहन्छन् । दुई पक्षको सम्मतिले गुणस्तर कायम हुन्न, असहमतिले आयोजना ढिलो हुन्छ । दुवै अवस्था पुँजीगत खर्चका सन्दर्भमा प्रतिकूल छन् । खर्च व्यवस्थापनका चरणहरुमा आर्थिक प्रशासनका कर्मचारीहरुलाई संलग्न नगाउँदा पनि व्यावहारिक समस्या सिर्जना हुँदै आएका छन् ।

खर्च कम हुनुको अर्को कारण एकै निर्माण व्यवसायीले धेरै काम लिने प्रवृत्ति पनि हो । ठेकेदारलाई आयोजना वा रकमको सीमा राख्नुपर्दछ । तर यस प्रकारको सीमा राखे पनि एकै व्यक्तिको पकडमा धेरै कम्पनीहरु हुने गरेको छन् । जब काम र गुणस्तरमा कडाइ हुन्छ, राजनीतिक कार्यकर्ता, मन्त्री र उनीहरुका आसेपासेहरु निर्माण व्यवसायी/आपूर्तिकर्ताको पक्षमा हुन्छन् । पछिल्ला समयमा त निर्माण/आपूर्ति व्यवसायी आफैँ राजनीतिक जिम्मेवारीका नीति तहमा पुगेकाले आयोजना प्रमुखप्रतिको बफादारिता घटेर गएको छ । अर्को पक्ष विभागीय मन्त्री र सचिवको प्राविधिक अनुगमन/निगरानी हुने गरेको छैन । आयोजना प्रमुखको छनौटमा पनि राजनैतिक प्रभाव छ, पेशागत निष्ठा र इमान्दारिताको आधार लिइँदैन ।

प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्बाट हुने कार्यसम्झौताको अनुगमन पनि हुन छाडेको छ । ठूलो महत्वका साथ अघि सारिएको कामलाई राजनैतिक तवरबाट महत्व दिन छोडिँदा जोखिमका कामहरु पन्छाउने मनोवृत्तिमा कर्मचारीतन्त्र लागेको छ । यहीबीच निगरानी निकायको अनपेक्षित सक्रियता, मिडियाको अस्वस्थ न्युज कभरेजजस्ता पक्षले पनि पुँजीगत खर्च बढ्न नसकेको देखिन्छ । यसर्थ पुँजीगत खर्च हुन नसक्नुमा नीतिगत होइन, केही प्राविधिक र धेरै व्यावहारिक कारणहरु रहेका छन् । (टिप्पणीकार नेपाल सरकारका सचिव हुन्) (आर्थिक दैनिकबाट)