विकेन्द्रीकरण र स्थानीय स्वायत्त शासन : पहिले र अहिले

काठमाडौं । लोकतन्त्रलाई कार्यमूलक बनाउने उपायका रूपमा विकेन्द्रीकरण, स्थानीय स्वायत्त शासन र संघीयतालाई अपनाउने गरिन्छ । नेपालले पनि इतिहासका खण्डहरूमा विकेन्द्रीकरणका विभिन्न रूपको प्रयोग गर्दै आएको छ । राज्यव्यवस्थालाई जनमुखी बनाउन उदार लोकतन्त्र चाहिन्छ । पहिला विकास व्यवस्थापनका सन्दर्भमा अधिकार प्रत्यायोजनलगायत प्रशासकीय विकेन्द्रीकरणलाई अपनाइन्थ्यो भने उदार लोकतन्त्रको अभ्यास हुनथालेपछि अधिकार निक्षेपण हुँदै संघीय शासन प्रणालीलाई अभ्यास गरिन थालेको छ । संघीयता अधिकार निक्षेपणको उपल्लो स्वरूप हो तर सबै संघीय शासन प्रणाली विकेन्द्रीकरण र स्थानीय स्वायत्त शासनका भावनालाई अन्तरबोध गर्दैनन्, मोफसलबाट शासन गर्न चाहँदैनन् । यस अवस्थामा नागरिक सशक्तीकरणको आशय पूरा हुँदैन, केन्द्रीकरणको विकेन्द्रकरण मात्र हुनपुग्छ । त्यसैले विकन्द्रीकरण, संघीयता र स्थानीय स्वायत्त शासन समअर्थीका रूपमा लिन सकिँदैन ।

विकेन्द्रीकरण शासकीय क्रियाकलापमा जनताको सहभागिता विस्तार गर्ने रणनीति हो । विकेन्द्रीकरण लोकतन्त्रको कार्यात्मक पक्ष पनि हो । परम्परागत रूपमा विकेन्द्रीकरणलाई शक्ति प्रत्यायोजन, प्रशासनिक विकेन्द्रीकरण र शक्ति हस्तान्तरणजस्ता पक्षमा लिने गरिए पनि आधुनिक अर्थमा विकेन्द्रीकरणलाई शासकीय क्रियाकलाप (विकास, व्यवस्थापन, शक्ति अभ्यास)मा आम नागरिकलाई सक्रियतापूर्वक संलग्न गराउने सशक्त रणनीति मानिन्छ । यसको उद्देश्य शासन व्यवस्थालाई कार्यकुशल, प्रभावकारी र उत्तरदायी बनाई शासनमा नागरिकको स्वामित्व निर्माण गर्नु हो । तर देशको अवस्था, नीति माग तथा स्तरअनुरूप विकेन्द्रीकरणको स्वरूप, प्रयोग, क्षेत्र र प्रवेश बिन्दुहरू फरक हुन्छन्, प्रक्रिया, पात्र र प्रवृत्ति फरक हुन्छ । समकालीन विश्वमा राज्यभित्र र बाहिरका पात्रहरूले क्षमताअनुरूप भूमिका निर्वाह गर्ने सिद्धान्त (जसलाई परिपूरकताको सिद्धान्त पनि भन्ने गरिन्छ)ले पनि बल पाएकोले यसैअनुरूप विकेन्द्रीकरणको अर्थ र आधार फराकिलो छ ।

धेरैजसो अधिकारकर्मी र राजनीतिज्ञहरू विकेन्द्रीकरण र स्वायत्त शासनलाई समअर्थीका रूपमा लिने गर्दछन् । तर विकेन्द्रीकरण प्रक्रिया र स्थानीय स्वायत्त शासनलाई यसको परिणाम (वा हैसियत) हो । विकेन्द्रीकरणलाई साधन र स्वायत्त शासनलाई साध्यका रूपमा पनि लिन सकिन्छ । विकेन्द्रीकरणको माध्यमले जनतालाई राज्य सञ्चालनका क्रियाकलापमा अभ्यास गराउने क्रममा स्थानीय स्वायत्त शासन त्यो अवस्था हो जहाँ नागरिक र नागरिक संस्थाहरू आफ्नो चाहना र आवश्यकताअनुरूप क्षमतालाई स्वाधीन रूपमा उपयोग गर्न सक्तछन् ।

स्वायत्त शासनले नागरिक संस्थाहरूको स्वायत्तता र सहभागिताको माथिल्लो श्वरूपलाई जनाउँछ । स्थानीय स्वायत्त शासनको उद्देश्य स्थानीय नागरिकहरू आफ्ना विषयमा स्वयम् परिचालन, स्वयम् निर्णय र स्वयम् व्यवस्थापन गर्ने अवस्थामा पु¥याउनु हो । यस अवस्थामा नागरिकहरू आफ्ना विषयमा जिम्मेवारी लिन र भूमिका निर्वाह गर्न स्वाधीन हैसियतमा रहन्छन् । वित्त, अधिकार र क्षमता यसैअनुरूप निक्षेपण गरिएको हुन्छ । अर्को शब्दमा भन्दा नागरिक संस्थाहरू सार्वभौमसत्ताको सीमित उपयोग गर्दै शासन व्यवस्थालाई प्रभावकारी र जवाफदेही बनाउने हैसियत राख्दछन् । यसर्थ विकेन्द्रीकरण एउटा प्रक्रिया, माध्यम र रणनीति हो, स्थानीय सरकार संयन्त्र हो र स्थानीय स्वायत्त शासन हैसियत वा अवस्था हो । विकेन्द्रीकरणका पूर्वसर्तहरू स्थानीय स्वायत्त शासनका पनि आधार सर्तका रूपमा रहने गर्दछन् ।

नेपालमा विकेन्द्रीकरण तथा स्थानीय स्वायत्त शासनको हालसम्मको अवस्थाको मूल्यांकन गर्दा केही उत्साह र धेरै कमजोरीहरू देखिएका छन् । विकेन्द्रीकरण र स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन, नीति र संरचनाबाट मात्र प्राप्त गर्न सकिने विषय होइन यो शक्ति, साधन र स्रोतको अभ्यास हो, जसका खातिर भएका नीति–नियमका साथ व्यवहार एवं क्षमताको उत्तिकै दर्कार पर्दछ । विकेन्द्रीकरण प्रजातान्त्रिक सहभागिताको पद्धति भएकाले खुला समाजमा मात्र यसको अस्तित्व रहन्छ । निर्देशित पञ्चायती व्यवस्थामा पनि ऐन, नियम र एकीकृत जिल्ला विकास योजना तथा राजनीतिक निकायको व्यवस्थाबाट विकेन्द्रीकरणलाई अपनाउन खोजिएको देखिएता पनि ती व्यवस्थाहरू राजनीतिक प्रणालीले आत्मसात नगरेको, साधन, जिम्मेवारी र भूमिका विभाजनको स्पष्टता नभएकोले ती व्यवस्था देखावटी मात्र थिए । त्यस समयको विकेन्द्रीकरण वास्तवमा प्रशासनिक जिम्मेवारीको प्रत्यायोजनसम्मको हैसियतमा रहेकोले खास अर्थमा विकेन्द्रीकरणका उपल्ला उद्देश्य राख्ने स्थानीय स्वायत्त शासनको अवधारणासँग सापेक्ष्यमा राखेर मूल्यांकन गर्नु उचित हुँदैन ।

बहुदलीय व्यवस्थाको पुनः स्थापनापछि बनेको नेपाल अधिराज्यको संविधानले विकेन्द्रीकरणलाई राज्य सञ्चालन र विकास वितरणको माध्यमका रूपमा स्वीका¥यो । विस्तृत शान्ति सम्झौतापछि जारी भएको नेपालको अन्तरिम संविधानको प्रस्तावना तथा राज्यका नीति उद्देश्यहरूमा व्यक्त अभिप्रायले विकेन्द्रीकरण लोकतान्त्रिक सहभागिताको माध्यमका रूपमा स्थापित गरेको थियो । खुला समाज भएकाले संविधानको मर्म तथा आशयअनुरूप स्थानीय निकायलाई राज्य सञ्चालनका विभिन्न आयाममा परिचालन गर्ने कार्यका लागि नीतिहरू, क्षेत्रगत नीति÷रणनीतिहरू, सस्थागत संरचना, रणनीति कार्ययोजनाहरू पनि सोहीअनुरूप बनेका र कार्यान्वयनमा आएका थिए । तर त्यो अन्तरिम समय भएकाले निर्वाचित संस्थाहरू थिएनन् ।

स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन, २०५५ ले विकेन्द्रीकरण र स्थानीय स्वायत्त शासनका लागि (क) राज्य सञ्चालनमा सबै जनताको क्रियात्मक सहभागिता बढाउने, र (ख) राज्यका साधन, स्रोत तथा संभावनाहरूको उपयोगबाट सिर्जित प्रतिफललाई समतामूलक रूपमा वितरण गर्ने दुई उद्देश्य राखेको थियो जुन अन्तरिम संविधानले निर्दिष्ट गरेको स्थूल उद्देश्यको परिपूरक थियो ।

तत्कालीन अवस्थामा कार्यान्वयनमा आएको स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन विकेन्द्रीकरण र स्थानीय स्वायत्त शासनको अवधारणालाई निकै सारपूर्ण रूपमा लिएको थियो । ऐनले विकोन्द्रीकरणका उद्देश्य पूरा गर्न स्थानीय निकायलाई साधन स्रोत तथा जिम्मेवारीको निक्षेपण गरिनुका साथै स्थानीय निकायलाई स्थानीय जनताप्रति पारदर्शी र जवाफदेही हुने, स्थानीय निकाय र सरकारको सम्बन्ध तथा भूमिकाका साथै स्थानीय नागरिकहरू पनि परिचालित हुने मार्गहरू प्रशस्त गरेको थियो ।

स्थानीय स्वायत्त शासन (स्थानीय शासन)का लागि कम्तीमा पनि पाँच आधार सर्तहरू चाहिन्छन् । पहिलो, स्थानीय नागरिक संस्थाहरूको भूमिकाको स्पष्टता, दोस्रो, स्थानीय स्रोत साधन परिचालनको कानुनी प्रत्याभूति, तेस्रो, केन्द्रबाट स्पष्ट र पारदर्शी रूपमा साधन तथा स्रोतको वितरण व्यवस्था, चौथो, निकायगत कर तथा साधनको विभाजन÷हस्तान्तरण व्यवस्था र पाँचौं, बाह्य संस्था तथा नागरिक समाज परिचालनमा स्वायत्तता । यी व्यवस्था नभएमा स्थानीय शासन व्यवस्था प्रभावकारी हुँदैन । यी पाँचै कुराहरूलाई स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन, २०५५ ले आत्मसात् गरेको थियो । यसर्थ त्यस अवस्थामा स्थानीय निकायलाई सरकार नभने पनि सरकारको रूप दिइएको थियो ।

सर्वसाधारणको अर्थमा विकेन्द्रीकरण भनेको स्थानीय सेवाहरूको प्रभावकारी वितरण हो, त्यसैले यसलाई लोकतन्त्रको कार्यात्मक पक्ष भनिएको हो । ऐन कानुन र संस्थागत संरचनाका आधारमा मात्र प्रणालीको सफलता मान्न सकिन्न । नागरिक सेवाहरूलाई जनस्तरसम्म पु¥याउने माध्यम विकेन्द्रीकरण भएकाले बाटोघाटो, पुलपुलेसा कति बने, दर्ता–सिफारिस कति छिटो भयो, योजना प्रक्रियामा उनीहरू कतिसम्म समेटिए भन्ने आधारमा विकेन्द्रीकरणको मूल्यांकन गर्दछन् । अहिले संविधानले नै स्थानीय स्वायत्त शासनका कुराहरूको व्यवस्था गरी सबै स्थानीय निर्वाचित निकायलाई स्थानीय सरकारको रूप दिइएको छ । विगतको कानुनभन्दा निकै माथि उठेर स्रोत व्यवस्थापनको स्वायत्तता, कार्यक्षेत्र निर्धारण, नीति कानुन निर्माणको शक्ति र सीमित रूपमा न्यायिक विषय निरूपण गर्ने हैसियत संविधान र कानुनले निक्षेपण गरिएको छ । तर विकेन्द्रीकरण र स्वायत्त शासनका लागि कानुन र प्रावधानभन्दा पनि व्यवहार र कार्यसंस्कृति महत्वपूर्ण हुन्छ । अभ्यास र स्थानीय जवाफदेहिता संयन्त्रको प्रक्रिया महत्वपूर्ण हुन्छन् ।

नेपालमा महत्वपूर्ण नीति संरचनाका व्यवस्थाका बाबजुद पनि संविधानले निर्दिष्ट गरेको लक्ष्य हासिल हुन सकेको छैन । विकेन्द्रीकरणलाई राजनीतिक औपचारिकताका रूपमा लिने संस्कृतिको विकास भएको छ । राजनीतिक पूर्वाग्रहका कारण विकेन्द्रीकरणका माध्यमबाट सार्थक जनसबलीकरण र विकास योजनामा कार्यमूलक सहभागिताको पक्ष कमजोर देखिएको छ । साथै स्थानीय तहको वित्तीय स्वायत्तता फराकिलो देखिए पनि वित्तीय समानीकरण अनुदान, विभाज्य कोषको उपलब्धताजस्ता कारण स्थानीय तहहरू स्थानीय कर तथा शुल्कहरू परिचालन गर्ने अभ्यासमा प्रभावकारी छैनन् । संविधानतः आफ्नै बजेट, आफ्नै योजना र आफ्नै कर्मचारी व्यवस्थापन भए पनि अभ्यासमा त्यो देखिएको छैन । स्थानीय स्वायत्तताका लागि आवश्यक स्वयम् व्यवस्थापन, स्वयम निर्णय र स्वयम् नियन्त्रणको अभ्यास गर्ने प्रणाली बनिसकेको छैन । नियन्त्रण र जवाफदेहिताका स्वचालि संयन्त्रहरू व्यवस्थित छैनन् । नागरिक सशक्तीकरणका विषयमा स्थानीय तहले सोचेको छैन । त्यस्तै शक्ति र अधिकार केन्द्रमा नै रहोस् भन्ने संघ र प्रदेशको मनोवृत्ति (सेन्ट्रीपिटाल फोर्स) र शक्ति र अधिकार मोफसलतिर तान्ने मनोवृत्ति (सेन्ट्रीफ्युगल फोर्स) बीच मौन प्रतिस्पर्धा पनि चलिरहेको छ । यसर्थ विकेन्द्रीकरणसम्बन्धी राजनीतिक प्रश्नको राजनीतिक रूपमा नै र प्रशासनिक प्रश्नको प्रशासनिक रूपमा नै समाधन गर्न केन्द्रको तत्परता आवश्यक छ, कानुनी विषयका रपमा मात्र हेरेर यसले सार्थकता पाउँदैन ।

सैद्धान्तिक रूपमा विश्लेषण गर्दा पनि स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन, २०५५ का जस्ता दह्रिला प्रावधान स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ मा छैन । अधिकार, शक्ति र स्रोतको संवैधानिक प्रत्याभूति छ, तर कानुनले कार्यात्मक पक्षमा ध्यान दिइको छैन । यसले संवैधानिक निर्दिष्टता मात्र विकेन्द्रीकरणका लागि पर्याप्त होइन, कार्यात्मक तत्परतासहितको सामथ्र्य पनि चाँहिदो रहेछ भन्ने देखाएको छ । साथै यो अभ्यासका क्रममा निरन्तर परिमार्जित हुँदै जाने विषय पनि रहेछ भन्ने पनि सन्देश दिएको छ ।