वित्तीय अनुशासन किन ?

काठमाडौं । वित्तीय अनुशासनका दुई आयाम छन्, पहिलो समष्टिगत तहको वित्तीय अनुशसान र दोस्रो सङ्गठन तहको वित्तीय अनुशासन । नेपालमा वित्तीय अनुशासनलाई समष्टिगत रुपमा त्यति हेरिँदैन, केवल सङ्गठन तहको वा राजस्व सङ्कलन र खर्च व्यवस्थापनका प्रक्रियागत कुराहरुलाई मात्र यसभित्र हेर्ने गरिएको छ । तर समष्टिगत तहमा अवलम्बन गर्नुपर्ने कुराहरु सबल नभएमा सङ्गठन तहका सामान्य क्रियाकलापमा मात्र अनुशासन खोजेर त्यसले खासै आर्थिक उपलब्धि दिँदैन । समष्टिगत तहका अनुशासनअन्तर्गत बजेट निर्माणका सिद्धान्त, बजेट वर्गीकरणका सिद्धान्त, विनियोजनको आधार, ऋण तथा सहायता परिचालन, निजी तथा अन्य गैरसरकारी क्षेत्र परिचालनको नीति, तहगत सरकारको वित्तीय अन्तर्सम्बन्धका विषयहरु पर्दछन् । यी विषय सधैँ उपेक्षित भएका छन् र राजस्व र खर्चको उपलब्धि एवम् यसका कार्यविधि गत विषयलाई अनुशासनमा लिने गरिएको छ ।

पहिलो सवाल बजेटभन्दा बाहिरका खर्चलाई राष्ट्रिय कोषमा कसरी समेट्ने भन्नेमा छ । एक्स्ट्रा बजेटरी खर्च, जनताका नाममा भित्रिएका सहयोग र प्राविधिक सहायतालाई राष्ट्रिय प्रणाली र प्राथमिकतामा ल्याई त्यसलाई जवाफदेही बनाउने काम हुनसकेको छैन । संविधानको धारा ११६ अनुरुप गुठीबाहेक सरकारलाई प्राप्त हुने सबै प्रकारका प्राप्ति सङ्घीय सञ्चित कोषमा दाखिल गर्नुपर्दछ तर सबै प्रकारका सरकारी प्राप्ति सङ्घीय सञ्चित कोषमा दाखिल हुने, खर्च प्रक्रियामा संसदीय स्वीकृति लिने र लेखा परीक्षण गरी सार्वजनिक गर्ने संवैधानिक निर्दिष्टता पूरा भएको छैन । सरकारी कोष र बजेट प्रणालीबाहिर आय तथा व्यय हुनु लोकतन्त्र र संसदीय मर्यादा बाहिरको कुरा हो । दोस्रो सवाल लेखा परीक्षणमा छ । संविधानतः महालेखा परीक्षकमा नीति परीक्षणको शक्ति छ तर सामथ्र्य भित्रिइसकेको छैन ।

एकाउन्टिङ ट्र्याकबाट मात्र लेखा परीक्षण गर्दा संवैधानिक आशय र अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासको पालना हुन सक्दैनन् । आधुनिक लेखा परीक्षण ‘नेमिङ एण्ड ब्लेमिङ’ (आलोचना र बेरुजु) मा सीमित हुनुहुन्न, प्रणाली सुधारको विश्लेषक र उत्प्रेरक बन्नुपर्छ । वित्तीय जवाफदेहिता कायम गराउन महालेखा परीक्षक संसद्को प्राविधिक आँखा, कान र केही हदमा दिमागको भूमिकामा रहनुपर्दछ । तेस्रो सवाल, नेपालको लेखा प्रणाली ‘होल अफ दि गभर्नमेन्ट’लाई समेट्ने गरी एकीकृत प्रणाली बनिसकेकोे छैन । ‘जनरल गभर्नमन्ट प्रिन्सिपल’बाट मात्र लेखा राख्ने र वित्तीय विवरण तयार पार्ने गरिन्छ । सरकारका तहहरु र एक्स्ट्रा बजेटरी एकाइका सबै वित्तीय कारोबारको एकीकृत वित्तीय प्रतिवेदन गर्ने काम अझै भएको छैन ।

चौथो सवाल संसदीय आर्थिक कार्यप्रणालीमा छ । नेपालको संसद् बजेट प्रक्रियाका दृष्टिमा बजेट स्वीकृत गर्ने (बजेट एप्रोभिङ) संसद् हो, बजेटलाई प्रभाव पार्ने वा बजेट बनाउने संसद् होइन । संसद्ले सरकारले प्रस्तुत गरेको बजेट (कार्यकारी बजेट) लाई स्वीकृत गर्दछ, संशोधन वा अस्वीकृत गर्दैन । नीति अस्वीकृत गर्नसक्छ तर परिमार्जन गर्दैन । कार्यसञ्चालन कोष, एक्स्ट्रा बजेटरी कोष र सार्वजनिक ऋणको परीक्षण गर्न सक्दैन । त्यस्तै समष्टिगत नीतिको समीक्षा गर्ने अवसर छ तर क्षमता छैन । पाँचौँ सवाल, गैरसरकारी संस्थाहरुबाट भएको सहायता परिचालन र आन्तरिक साधन तथा सहलगानीका कार्यक्रमहरु सञ्चालन गर्ने क्रम विस्तार भएको छ । तर तिनीहरुले गरेको कामको प्रतिवेदनमा समेटिँदैनन् । नेपाली जनताका नाममा आउने कतिपय बाह्य साधनले राष्ट्रिय प्राथमिकतालाई सम्बोधन गर्नसकेको छैन, राष्ट्रिय प्रणाली उपयोग भएको छैन ।

छैठौँ, सरकारी खर्च कार्यको जवाफदेहिता संरचना तहसोपानयुक्त छ । प्रत्यक्ष जवाफदेहिताको फास्ट ट्र्याकका लागि कार्यसम्पादन करार गर्न थालिएको थियो तर यो अहिले निष्क्रिय छ । कार्यमूलक एजेन्सीलाई नतिजाका लागि जिम्मेवार बनाइनुपर्दछ भने सेवा निकायलाई समय, पहुँच, कार्यव्यवहारजस्ता सूचकमा कार्यसम्पादन सम्झौता गरी जवाफदेहिता मापनको स्वचालित बनाउनुपर्दछ । सातौँ सवाल जवाफदेहिताका विशेषीकृत सूचकलाई वित्त व्यवस्थापनसँग कसरी जोड्ने भन्नेमा छ । आठौँ सवाल वित्तीय जवाफदेहिताको फ्रेमवर्कमा छ, जसको आशय सर्वसाधारणलाई उनीहरुबाट उठाइएको र उनीहरुका लागि खर्चिएको साधनको यथार्थ जानकारी दिनु हो । नवौँ सवाल, संविधानको धारा १२४ अनुरुप विपद् व्यवस्थापनका लागि आकस्मिक कोषमा समय समयमा रकम जम्मा गरी त्यसबाट भएको खर्च यथशाशीघ्र शोधभर्ना गर्ने भनिएको छ । तर विपद् व्यवस्थापनका नाममा विभिन्न कोषहरु जस्तो कि दैवी प्रकोप उद्धार कोष, प्रधानमन्त्री राहत कोष, कोरोना कोषजस्ता कोषहरु संघीय तहमा छन् भने प्रदेश तथा स्थानीय तहमा पनि यस प्रकारका कोषहरु देखिँदै छन् । दशौँ, तहगत सरकारले प्राकृतिक सम्पदाबाट प्राप्त लाभको विभाज्य कोषमार्फत पाउने रकममा संवैधानिक भावना कार्यान्वयन हुनसकेको छैन । जस्तो कि पर्वतारोहणबाट प्राप्त हुने रोयल्टी विभाज्य कोषमा राखी संघ, प्रदेश र स्थानीय तहहरुमा क्रमशः ५०, २५, २५ प्रतिशत विभाजन गर्नुपर्नेमा केही हिमालको रोयल्टी व्यवस्थापन एक गैससले गर्दछ, ५० प्रतिशत आफैँले खर्च गरी बाँकी मात्र सरकारी कोषमा पठाउँदै आएको छ । जुन संवैधानिक तथा सैद्धान्तिक दुवै अर्थमा उचित होइन । त्यस्तै उदाहरण वनसम्पदाको उपयोगमा पनि देखिन्छ ।

एघारौँ सवाल, शासकीय तहहरुबीचको वित्तीय अन्तर्सम्बन्ध व्यवस्थित भएको छैन । सङ्घीय तहका बजेट नीति तथा सिद्धान्तले प्रदेशलाई मार्गदर्शन गरोस् र प्रदेश तथा संघको बजेट नीत तथा सिद्धान्तले स्थानीय सरकारलाई मार्गदर्शन गरोस् भनेर नै बजेट प्रस्तुत गर्ने दिनहरु पनि क्रमशः राखिएको छ, त्यसलाई बाध्यात्मक पनि बनाइएको छ । तर तहगत सरकारहरुबीचको प्राविधिक सम्बन्ध विकास भएको छैन । परिणामतः सीमित साधन विनियोजन दोहोरो पर्ने, एकै प्रकारका कार्यक्रमहरुमा भिन्न मानकहरु बन्ने र कार्यान्वयन हुने स्थिति आएको छ । बाह्रौँ सवाल, साधन विनियोजनका मापदण्डहरु निर्धारण भएका छैनन् ।

मादपण्डविनाको तदर्थ विनियोजनले बजेट समाजमा न्याय निरुपण गर्ने, सामाजिक सम्बन्ध र आर्थिक अवसरको समन्यायिक मापदण्ड हो भन्ने आधार दिएको छैन । तदर्थ विनियोजनले खर्चको गुणस्तर मात्र घटाएको छैन, भौगोलिक र वर्गीय विभेद पनि खडा गरेको छ । नीति प्रभाव पार्नसक्ने नेता/पदाधिकारी भएका स्थानमा त्यति आवश्यक नभएका आयोजना/कार्यक्रममा साधन विनियोजन हुने तर अमुक स्थानमा अतिआवश्यक कार्यक्रममा रकम विनियोजन नहुने, भएको पनि रकमान्तर र कार्यक्रम संशोधनमार्फत सुुगम स्थनमा नै खर्च हुने स्थिति छ । रुपन्देही, झापा, मोरङ र चितवनले अर्थमन्त्री र प्रधानमन्त्रीहरु पाएकोले त्यहाँ तुलनात्मक रुपमा धेरै साधन खर्च हुँदै आएको छ, जसको लागत मुुगु, बाजुरा, हुम्ला, डोल्पाहरुले व्यहोरिरहेका छन् । सीमित राष्ट्रिय साधनमाथि कुनै पदाधिकारीको वर्चस्व रहनुु संवैधानिक आर्थिक प्रणालीको आशय र बजेट सिद्धान्तको विपरीत हो ।

तेह्रौँ सवाल, रणनीतिक प्राथमिकतामा साधनको उपयोग होस् र अनुमानयोग्यता पनि स्थापित होस् भन्ने हेतुले दशौँ योजनाबाट मध्यकालीन खर्च संरचना तर्जुमा गरी वार्षिक विकास कार्यक्रम तर्जुमा गर्ने परिपाटी सुरुवात भएको थियो । अन्तर्सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ ले तीनै तहका सरकारले बजेट तर्जुमा गर्दा अनिवार्य रुपमा मध्यकालीन खर्च योजना बनाउनुपर्ने कानुनी प्रावधान राखेको छ । तर यसलाई औपचारिकतामा मात्र लिइएको छ । अर्को महत्वपूर्ण सवाल, बजेटमार्फत घोषणा भएका नीतिहरुको समीक्षा र विवेचना गरी सहकारी, निजी तथा गैरसरकारी क्षेत्रका आर्थिक क्रियाकलापलाई सहजीकरण तथा नियमन गर्ने गरिएको छैन । आर्थिक नीति तथा कार्यक्रमको घोषणा भएपछि त्यसको प्रभावकारिताका लागि राष्ट्रिय योजना आयोग, अर्थ मन्त्रालय, नेपाल राष्ट्र बैंक र महालेखा नियन्त्रक कार्यालयबीच हुनुपर्ने कार्यात्मक सहसम्बन्ध कमजोर छ ।

बजेट तर्जुमा तथा कार्यान्वयनमा संगठन तहमा पनि केही सवालहरु देखिएका छन्, जसले वित्तीय अनुशासनहीनतालाई प्रश्रय दिइरहेको छ । पहिलो सवाल, स्रोत समितिले मन्त्रालय तथा सचिवालयलाई उपलब्ध गराउने बजेट सीमाको आधार नभएकोले तदर्थ रुपमा सीमा वितरण गरिन्छ । यसैले बजेट अनुशासन र खर्च गुणस्तरलाई प्रभाव पार्ने पृष्ठभूमि तयार पार्दछ । कुन मन्त्रालयलाई कति सीमा केका आधारमा दिने भन्ने निर्धारण गर्ने विधि र सिद्धान्त छैन । परिणामतः बजेट प्रस्ताव नै कमजोर हुने गरेको छ । २०७२ मा बजेट प्रस्तावलाई वास्तविक बनाई कार्यक्रम अनुशासन कायम गर्न मन्त्रालयगत बजेट सूचना प्रणाली (एलएमबीआईएस) को प्रणाली स्थापना गरिएको छ । यसले बजेट प्रस्ताव गर्दा प्रत्येक क्रियाकलापलाई लागतसँग आबद्ध गरेर गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । २०७७ बाट क्रियाकलापमा आधारित खर्च प्रणाली (सिगास) स्थापना गरिएको छ । यी दुई प्रणालीलले बजेटलाई नियन्त्रण गर्दछ, बजेट स्वीकृति र खर्च क्रियाकलापलाई आबद्धीकरण गर्दछ । तर यसको भावनाविपरीत समान प्रकृतिका क्रियाकलाप विभिन्न बजेट शीर्षकमा प्रस्ताव गर्ने, कतिपय ठूला कार्यक्रमहरु (जस्तो कि राष्ट्रपति शैक्षिक सुधार कार्यक्रम, प्रधानमन्त्री रोजगार योजना आदि) लाई एकमुुष्ट प्रविष्ट गरी कार्यान्वयनका समयमा मात्र क्रियाकलापमा विस्तृतीकरण गरी संसद्लाई छल्ने गरिएको छ ।

एलएमबीआईएसको उद्देश्य नतिजा, साधन र क्रियाकलापको आबद्धता हो तर यो कि अर्थ मन्त्रालयले अन्य मन्त्रालयमाथि वर्चस्व कायम गर्ने हतियार बन्यो वा तदर्थ रुपमा एकमुुष्ट कार्यक्रम प्रविष्ट गर्ने आधार बन्यो । यसले बजेट अनुशासन कायम गर्न नीति इमानदारिता देखाएको छैन ।

तेस्रो सवाल, बजेट पारित भएपछि नगद योजना बनाई एकल खाता सञ्चालन केन्द्रमा प्रस्तुत गरी नगद व्यवस्थापनलाई सहज बनाउने, कार्यक्रम कार्यान्वयनको कार्यतालिका बनाउने, आर्थिक वर्षको सुरुदेखि नै क्रियाकलाप सञ्चालन गर्ने काम हुनुपर्नेमा त्यसो हुन नसकी पुँजीगत खर्च नहुने स्थिति कायम हुँदै आएको छ । सरकारले सबैभन्दा महत्व दिएको राष्ट्रिय गौरवका आयोजना र रुपान्तरणकारी आयोजनाहरुमा एकदमै न्यून खर्च हुने गरेको छ । चौथो सवाल, मन्त्रालय/सचिवालयहरुमा कार्यक्रम प्रस्ताव गर्दा कार्यान्वयनको सामथ्र्य पुष्टि गरेको देखिँदैन । न बजेटलाई अन्तिम रुप दिँदा नै त्यसलाई सावधानीपूर्वक विवेचना गरिन्छ । परिणामतः मन्त्रालयहरुले आफैँले खर्च गर्नसक्छु भनी पेश भएका आयोजनाहरु कार्यान्वयनमा पुग्दैनन् । मन्त्रालयहरुसँग सूचना तथा ज्ञानको आधार खडा गरिएको छैन । आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरायित्व ऐनले बजेट कार्यान्वयनमा उत्तरदायी अधिकृतको रुपमा सचिवलाई राखेको छ । तर आयोजना प्रस्ताव निर्माण, खर्च योजना, कार्यसम्पादन करार, आन्तरिक वित्तीय नियन्त्रण, आन्तरिक लेखा परीक्षण र सार्वजनिक सम्पत्तिको संरक्षणमा सचिवहरु तदर्थ छन् । वित्तीय व्यवस्थापनसँग सम्बन्धित निर्णय समयमा नगरिँदा पनि आयोजनाको लागत तथा समय बढ्न जाने भई वित्तीय भार बढाउने तर समयमा सर्वसाधारणले सेवा नपाउने स्थिति आएको छ ।

अर्को सवाल लेखा उत्तरदायी व्यक्तिबाट आफूमातहतका जिम्मेवार पदाधिकारीलाई नियमन गर्ने र बजेट कार्यक्रमप्रति जिम्मेवार बनाउने काम भएको छैन । जस्तो कि शिक्षा, विज्ञान तथा प्रविधि मन्त्रालयका लेखा उत्तरदायी अधिकृतका रुपमा रहेका सचिवबाट विश्वविद्यालयहरुका उपकुलपति तथा विश्वविद्यालय अनुदान आयोगजस्ता विशिष्ट निकायका प्रमुखलाई जिम्मेवार बनाउने काम भएको छैन । लामो समयदेखि शोधभर्ना लिन बाँकी रकम पनि अर्बौँ रुपैयाँ छ भने चालू सहायता आयोजनामा भएको खर्चको पनि समयमा शोधभर्ना लिन नसक्दा सरकारी कोषमाथि चाप पर्ने गरेको छ । साथै ऋण व्यवस्थापनको लागत पनि घटाउन सकिएको छैन ।

सङ्गठन तहको आर्थिक अनुशासन देखिने सूचक बेरुजु पनि हो । महालेखा परीक्षकको कार्यालयक उनान्साठीऔँ प्रतिवेदनअनुसार एकमुष्ट बेरुजु आठ खर्ब २९ अर्ब पुगेको छ । गत वर्षको खर्चमा मात्र एक खर्ब १५ अर्ब बेरुजु देखिएको छ । कुल बेरुजुमा २९ प्रतिशत असुल गर्नुपर्नेअन्तर्गत देखिएका छन् । केही स्थानीय पालिकाहरुमा आफ्नो बजेटको ३८ प्रतिशतसम्म बेरुजु देखिएको छ । समिति तथा सार्वजनिक संस्थानहरुमा बेरुजु अन्य निकायभन्दा बढी छ । बेरुजू बढ्नुको मुख्य कारण नियम, कानुनप्रतिको कमजोर प्रतिबद्धता हो ।

यी सवालहरु साङ्केतिक मात्र हुन् । यसबाहेक पनि अरु धेरै सवालहरु जस्तो कि कोष व्यवस्था नभई बजेट तर्जुमा गर्ने, आन्तरिक ऋणको उपयोग उत्पादनशील क्षेत्रमा नहुने, सञ्चित कोष घाटामा सञ्चानलन गरी अन्य कोषलाई उपयोग गर्ने, धेरै परियोजनामा हात हाल्ने, साधन छर्ने, पिगीव्यापक फण्डिङ गर्ने, साधन उपयोगको क्षमता नहेरी सहायता सम्झौता गर्ने, निकै सानो सहायता पनि स्वीकार गर्ने आदि सवालहरुको उत्तर खोजेर नै बजेट प्रक्रियालाई अनुशासित बनाउन सकिन्छ ।