वित्तीय संघीयता र बढ्दो आर्थिक भार

नेपाल सरकार संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयले २०७८ मा प्रकाशन गरेको पुस्तक नेपालमा वित्तीय संघीयता ः अवधारणा र अभ्यासअनुसार विश्वमा हाल एकात्मक र संघीय गरी दुई प्रकारका शासकीय प्रणालीहरू सञ्चालनमा रहेको र पछिल्लो समयमा धेरै देशहरूले संघीय प्रणाली अवलम्बन गरेको कुरा उल्लेख गरेको छ । हाल सिंगापुर र मोनाको एक तहको सरकार भएको एकात्मक प्रणाली भएका देशहरू हुन् भने इटाली, जापान, कोरिया, नर्वे, न्यूजिल्याण्ड, स्वीडेन, फ्रान्स, चीन, संयुक्त अधिराज्य, इजिप्ट, टर्की, पोर्चुगल, आदि देशहरूले बहुमतको सरकारसहितको संघीयताको अभ्यास भए पनि अन्य धेरै देशहरूमा पनि यसको अभ्यास भइरहेको छ ।

फोरम अफ फेडसन नामक अन्तर्राष्ट्रिय गैरसरकारी संस्थाका अनुसार हाल विश्वका २८ देशले संघीय शासन प्रणाली अवलमबन गरेका छन् । नेपालको संविधान २०७२ पछि नेपालले पनि संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गरेको छ ।नेपालको संविधानको २०७२ को भाग ५ मा राज्यको संरचना र राज्यशक्तिको बाँडफाँट संविधानको धारा ५६ मा संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने, नेपालको राज्यशक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले यस संविधान तथा कानुनबमोजिम गर्ने, यो संविधान प्रारम्भ हुँदाका बखत नेपालमा कायम रहेका अनुसूची–४ मा उल्लेख भएबमोजिमका जिल्लाहरू रहेका प्रदेश रहने, स्थानीय तहअन्तर्गत गाउँँपालिका, नगरपालिका र जिल्ला सभा रहनेछन् ।

गाउँपालिका र नगरपालिकामा रहने वडाको संख्या संघीय कानुनबमोजिम हुने, संघीय कानुनबमोजिम सामाजिक सांस्कृतिक संरक्षण वा आर्थिक विकासका लागि विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्र कायम गर्न सकिने र संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले नेपालको स्वतन्त्रता, सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता, राष्ट्रिय हित, सर्वांगीण विकास, बहुदलीय प्रतिस्पर्धात्मक लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संघीय शासन प्रणाली, मानव अधिकार तथा मौलिक हक, कानुनी राज्य, शक्ति पृथकीकरण र नियन्त्रण तथा सन्तुलन, बहुलता र समानतामा आधारित समतामूलक समाज, समावेशी प्रतिनिधित्व र पहिचानको संरक्षण गर्ने व्यवस्था गरिएको छ ।

वित्तीय संघीयता वित्तीय कारोबारसँग जोडिन्छ भने संघीयताकै कारणले केहिलेकाँही देश टाट पल्टने समेत गरेका छन् । एकातिर संविधानमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो अधिकारभित्रको आर्थिक अधिकारसम्बन्धी विषयमा कानुन बनाउने, वार्षिक बजेट बनाउने, निर्णय गर्ने, नीति तथा योजना तयार गर्ने र त्यसको कार्यान्वयन गर्ने, संघले साझा सूचीका विषयमा र आर्थिक अधिकारका अन्य क्षेत्रमा प्रदेशलाई समेत लागू हुनेगरी आवश्यक नीति, मापदण्ड र कानुन बनाउन सक्ने, संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आ–आफ्नो तहको बजेट बनाउने छन् र प्रदेश र स्थानीय तहले बजेट पेस गर्ने समय संघीय कानुनबमोजिम हुने, संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले प्राकृतिक स्रोतको प्रयोग वा विकासबाट प्राप्त लाभको समन्यायिक वितरणको व्यवस्था गर्नुपर्नेछ ।

त्यस्तो लाभको निश्चित अंश रोयल्टी, सेवा वा वस्तुको रूपमा परियोजना प्रभावित क्षेत्र र स्थानीय समुदायलाई कानुनबमोजिम वितरण गर्नुपर्ने व्यवस्था छ भने अर्कोतिर जनताहरू करको चर्को मारमा पर्न थालेका छन् ।अन्तर्राष्ट्रिय अवस्थालाई हेर्ने हो भने संसारका संघीय देशहरूमा तीन किसिमका सरकार हुन्छन् भने एकात्मक खालको राज्यमा केन्द्र र स्थानीय गरी दुई तहका सरकार मात्र हुन्छन् । स्थानीय सरकार पनि विभिन्न प्रकारका हुने गर्छन् जस्तो जिल्ला, महानगर, नगर र गाउँ ।

यी विभिन्न प्रकारका सरकारमध्ये माथिल्लो सरकारले तल्लो सरकारलाई कामको, अधिकार दिँदा विभिन्न तरिकाले दिने गर्दछ । पहिलो, केन्द्रले आफ्ना कार्यालयहरूमार्फत स्थानीय तहमा काम गर्ने दोस्रो, केन्द्रले मातहत कार्यालयहरूलाई अधिकार दिई त्यसैमार्फत काम गराउनेर तेस्रो, केन्द्रले स्थानीय तहमा स्वायत्त सरकार गठन गराई त्यसलाई अधिकार प्रक्षेपण गर्ने वित्तीय संघीयता यी तीन किसिमका सरकारमध्ये तेस्रो प्रकारको सरकारसँग सम्बन्धित रहेको हुन्छ । वित्तीय संघीयता भनेको कसले के गर्ने, कसले कर लगाउने, आम्दानी र खर्चबीचको असन्तुलन कसरी हटाउने, राजस्वलाई नियमित कसरी बनाउने र कस्तो संरचनाले यो काम गर्न सक्छ भन्ने सम्बन्धमा गरिएको सहमति हो । विकेन्द्रीकरणविना यो सम्भव छैन । यो स्थानीय निकायलाई साधन र स्रोतको व्यवस्था गर्दै उनीहरूलाई आर्थिक हिसाबले सुदृढ बनाउने कामसँग सम्बन्धित छ तर आत्मनिर्भरताविनाको स्वायत्तताको कुनै अर्थ रहँदैन ।

नेपालको सन्दर्भमा आर्थिक भारसहितको संघीय प्रणालीमा हालको प्रशासनिक संयन्त्रलाई समायोजन गर्दा केन्द्रीय नियन्त्रणमा रहने प्रशासनिक इकाइमा कार्यरत कर्मचारीहरूलाई स्वभावतः त्यही कार्य दिइने अपेक्षा गर्न सकिन्छ । यस्तै संघीय प्रशासनिक इकाइमा कार्य गर्ने कर्मचारी तथा उनीहरूको पदलाई सोहीअनुरूप समायोजन गर्न सकिन्छ । यी दुवै प्रकारका प्रशासनिक निकायमध्ये कुन निकायमा कार्य गर्ने भनेर सम्बन्धित कर्मचारीलाई नै चयनको अवसर दिनु न्यायोचित हुनेछ ।

राजनीतिक, प्रशासनिक एकाइको विभाजन गर्दा भौगोलिक अवस्था, जनसंख्या र जातिगत बसोबासको अवस्था, भाषा प्रयोगको अवस्था, प्रशासनिक सुगमता, आर्थिक अन्तरसम्बन्ध र ऐतिहासिकतालाई आधार बनाउन उपयुक्त हुन्छ । बेलायतको लिडस विश्वविद्यालयका अन्तर्राष्ट्रिय कानुनका प्राध्यापक डा. सूर्यप्रसाद सुवेदीको धारणा छ, ‘आर्थिक, ऐतिहासिक र प्रशासनिक आदि आधार सांस्कृतिक, सामाजिक, भौगोलिक, जातीय एवं भाषिक सही र उचित छन् । एक जातीय मुलुक चीनमा जनसंख्या, भूगोललाई आधारमा लिएको छ । राजनीतिक तथा प्रशासनिक क्षेत्रलाई आत्मनिर्भर बनाउने कुरामा जोड दिनुपर्दछ ।

एकातिर केन्द्रीकृत शासन प्रणालीको पूर्णतः अन्त्य गरी स्थानीयस्तरमा स्रोत र साधनको बाँडफाँट हुनैपर्दछ । विभिन्न जात जाति, भाषाभाषी, सम्प्रदायको उन्नति समृद्धिको साथै शासन प्रशासन, नीति निर्माणमा उनीहरूका भूमिका सुनिश्चित गरिनुपर्दछ । अमेरिका, भारत तथा अन्य देशहरूले पनि संघात्मकका परम्परावादी धारणालाई छाड्दै निरपेक्ष संघात्मकभन्दा पनि सहयोगात्मक अवधारणा अपनाएको पाइन्छ । संघीय शासन प्रणाली लागू गर्दा प्रान्तहरूको विभाजन, अधिकारको प्रत्यायोजन र देशमा विद्यमान प्राकृतिक सम्पदाको बाँडफाँट गर्दा कसरी राष्ट्रिय एकता, भौगोलिक अखण्डता र देशको सार्वभौम अधिकारको संरक्षण हुन्छ भन्ने कुरा गम्भीररूपमा ध्यान दिनुपर्दछ । आन्तरिक संस्थागत व्यवस्थापनका आधारमा संघीय संरचना फरक–फरक रहेको पाइन्छ । केहीमा केन्द्रय र क्षेत्रीय सरकारबीच अधिकारको विभाजनमा स्पष्टता छ भने अन्यमा आधिकारहरू छ्यासमिसे छन् ।

वर्तमान १५औँ योजना २०७६ –२०८१ मा संघीय शासन प्रणालीलाई व्यवस्थित गर्न समन्वय, सहयोग र सहकार्यमा आधारित समावशी संघीय शासन प्रणालीको विकास गर्ने सोचका साथ संघीय शासन पद्धतिबाट प्राप्त हुने लाभमा सबै नागरिकको समान पहुँच र अवसर सुनिश्चित गर्ने लक्ष्य तथा लोकतन्त्रबाट प्राप्त हुने लाभको समानुपातिक, समावेशी र न्यायोचित वितरणको अवस्था सिर्जना गर्ने, सन्निकटताको सिद्धान्तअनुसार कार्यसम्पादन हुने अवस्था सिर्जना गर्ने र स्थानीय तहबाट राजनीतिक एवं प्रशासनिक नेतृत्व विकास गर्ने उद्देश्य तय गरिएको छ । निर्धारित लक्ष्य र उद्देश्य पूरा गर्नको लागि तहगत सम्बन्धलाई परिभाषित गर्न आवश्यक कानुनी र संस्थागत अधार तयार गर्ने, तीन तहको सरकारहरूलाई सहजरूपले सञ्चालन गर्न योजना, नीति र रणनीति बनाई कार्यान्वयन गर्ने र भौगोलिक सामाजिक, आर्थिक सांस्कृतिक विविधतालाई जीवन्नता प्रदान गर्ने रणनीति तय भए पनि यसको प्रभावकारी कार्यान्वयन हुन सकेको छैन ।

संघीयताको कार्यान्वयन सरल र सहज मार्ग नहुँदा नहुँदै पनि एकात्मक शासन प्रणालीका विभिन्न चरित्र र व्यवहारबाट एकै पटक आत्मसात् गरिएको संघीय प्रणालीको आधारभूत पक्ष वित्तीय संघीयताको पूर्वाधार निर्माण र कार्यान्वयन कार्य स्वाभाविकरूपमा जटिल कार्य हो । नेपालले छोटो अवधिमा केही महत्वपूर्ण कानुन तथा संस्थागत संरचनाहरू निर्माण गरी वित्तीय संघीयतको कार्यान्वयन गरेको उपलब्धि उल्लेखनीय छ । तथापि यो अत्यन्तै जटिल, प्राविधिक र सबैको सहयोग, समन्वय र सहकार्य र सहभागिताको निरन्तर आवश्यक पर्ने भएकोले केही समस्याहरू छन् जसलाई समयमै सम्बोधन गर्नु आवश्यक छ ।

नेपालका तीन तहका साझा अधिकारको कार्यान्वयन गर्न कानुन निर्माणमा केही ढिलाइले द्विविधा र असहजता ल्याएको छ भने संघीयताको कार्यान्वयन भई प्रदेश र स्थानीय तहको सरकारहरू गठन भएको छ वर्ष बितिसकेको छ । हालसम्म पनि प्रदेश र स्थानीय तहको लागि आवश्यक जनशक्ति व्यवस्थाप हुन नसक्दा समयमा बजेट ल्याउने, विकास निमार्ण र सामाजिक क्षेत्रका कामहरू यथोचित रूपमा सम्पन्न हुन सकेका छैनन् । स्पष्ट कानुन र दृष्टिकोणको अभावमा प्रदेश र स्थानीय सरकारको जनभावनाविपरीत कर गाउने फिर्ता लिनेजस्ता प्रवृत्तिले सरकारप्रतिको विश्वास र भरोसामा केही कमी आउने र अन्तत संघीयताको मर्म र भावनाअनुसारको डेलिभरी नहुने चुनौती छ । संघ प्रदेश र स्थानीय तहमा हस्तान्तरण हुने अनुदान रकमलेको कानुनबमोजिम विनियोजन र खर्च हुन सकेको छैन । अन्तरप्रदेश र अन्तरस्थानीय निकायबीच आर्थिक क्रियाकलाप र खर्च हुन सकेको छैन ।

वित्तीय संघीयतालाई व्यवस्थापन गर्ने सवालमा अन्तरप्रदेश र अन्तरस्थानीय निकायबीच आर्थिक क्रियाकलाप र स्रोत परिचालनमा आपसी समन्वय कायम गर्ने दोहोरोपन हुन नदिने स्रोत छरिन नदिने र एक तहको कार्यलाई अर्को तहको कार्यसँग परिपुरक बनाउने वातावरणको विकास गर्न सकिएको छैन । वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनको लागि प्रदेश र स्थानीय तहको क्षमता विकास हुन सकेको छैन । खर्चको मूल्यांकन, लेखा परीक्षण र खर्चको प्रतिवेदन तयार गरी उपलब्धिको लेखाजोखा गर्ने संयन्त्रको विकास हुन सकेको छैन । बाह्य स्रोत परिचालनको अधिकार संघमा मात्र भए पनि प्रदेश र स्थानीय तह सिधै विदेशी दातृ निकायसँग सम्पर्क गर्ने र ती संस्थाहरू पनि सोझै कार्यक्रमको लागि प्रदेश र स्थानीय तहलाई प्रस्ताव गर्ने प्रवृत्ति रहेको छ । विभाज्य कोषहरू स्थापना भएका तर पूर्णरूपमा कार्यान्वनमा आउन सकेका छैनन् । नेपालमा संघीयताका कारण चालू खर्च बढ्दै गएको छ । स्थानीय सरकार संघीय सरकार नेपालको लागि आवश्यक भए पनि प्रदेश सरकारको कारण चालू खर्च बढ्दै गएको छ भने पुँजीगत तथा विकास खर्च घट्दै गएको छ ।

महालेखानियन्त्रकको कार्यालयका अनुसार चालू आर्थिक वर्ष २०७९÷ २०८० को छ महिनामा पुँजीगत खर्चको अवस्था दयनीय देखिएको छ भने राजस्व संकलन पनि कमजोर देखिएको छ । साउनदेखि पुस मसान्तसम्मको अवधिमा सरकारको कुल बजेटखर्च पनि ३२ दशमलव १३ प्रतिशत मात्र भएको छ । छ महिनाको अवधिमा १४ प्रतिशत मात्र पुँजीगत खर्च हुनु विडम्बनाको विषय हो । नेपाल संघीय, लोकतान्त्रिक, समावेशी धर्म निरपेक्ष गणतन्त्रात्मक समतामूलक राज्य हो र हाल मुलुकमा एक संघीय सरकारसहित सात प्रदेश सरकार र सात सय ५३ स्थानीय सरकार गरी सात सय ६१ सरकारहरू रहेका छन् । ती सरकारका बस्ने प्रतिनिधिहरू, कार्याकालिका तथा व्यवस्थापिकाको कारण देशमा खर्च बढ्दै गएको छ भने उपलब्धि शून्य जस्तै छ ।

नागरिकहरू साना–साना विषयहरूमा समेत चर्को कर तिर्न बाध्य छन् तर सेवा सुविधा भने केही छैन । देशमा हाल प्रशासनिक संघीयता, वित्तीय संघीयता र राजनीतिक संघीयता गरी तीन तहका संघीयता कार्यान्वयनमा रहेका छन् । देशको सार्वजनिक ऋण बढ्दै गर्दा वित्तीय संघीयता र संघीयता माथि नै प्रश्न उठन थालेको छ । देशको अर्थतन्त्र बलियो भयो भने मात्र कार्यजिम्मेवारीको बाँडफाँट, राजस्व अधिकारको बाँडफाँट, वित्तीय हस्तान्तरणको व्यवस्थापन र सार्वजनिक ऋणको नियमन र उपयोगजस्ता कुराहरू आउँछन् । जव देशको अर्थतन्त्र नै कमजोर छ भने हजाराँै जनप्रतिनिधिलाई दिने भक्ता र पारिश्रमिकले नै देश आर्थिक सङ्कटमा जाने निश्चित छ ।विष्णु प्रसाद खनाल